即将于2022年3月起施行的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）正式确立了“框架协议采购”作为政府采购的第七种采购方式。110号令解决了传统的协议供货、定点采购存在的缺乏法律规章依据、影响市场公平等痼疾。但是，好的制度三分靠制定，七分靠执行，构建落地实施机制对建立健全涵盖采购人、行业主管部门、财政部门的全流程、全要素的框架协议采购活动内部控制提出了更高要求。应当说，框架协议采购活动内部控制是一种跨单位、跨部门的专项业务流程控制，各采购单位、行业主管部门行政机关、财政部门行政机关及集采单位等主体应根据职责权限，将控制点匹配到各自分段负责的单位内部控制中。
框架协议采购事前内部控制防范采购需求风险 第一，采购需求确定。采购人应根据110号令和《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）等，对采购标的相关市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购需求。采购人在制定采购需求申请审批表单时，应根据上位法律法规明确具体事项标准，并结合单位内部岗位职责权限确定内部审批程序，同时随表单附上要件备查。行业主管部门和财政部门应在采购人完善单位内部控制的前提下，加强对采购人上报采购需求的风险评估和行政审批。 第二，征集公告与征集文件发布。采购人应在单位内部控制中明确采购实施计划的制度要求，确定包括征集公告与征集文件的发布的单位内部审批程序，以及框架协议其他订立和管理安排的内部要求等。同样地，采购人应设定单位内部的采购实施计划申请审批表单，明确相关事项标准、审批程序和要件。在完成单位内部审批程序后，采购人通过财政部门统一建设的电子采购系统，将采购实施计划提交给行业主管部门、财政部门审批通过后，应在指定媒体发布征集公告，编制征集文件，并按照征集公告规定的时间、地点和方式提供征集文件。 第三，响应文件编制与提交。供应商应按照征集文件的要求编制响应文件并传递到电子采购系统。采购人应如实记载响应文件的送达时间和密封或者加密情况，签收保存，并向供应商出具签收回执。对于没有采用电子采购系统的采购人，应通过自建单位采购内部控制信息化平台（以下简称“采购信息平台”），制定响应文件签收流程和表单，如实记录相关信息，并将带有时间戳的照片或截图作为要件附于表单后备查。 框架协议采购事中内部控制防范采购过程风险 第一，响应文件开启。采购人应邀请所有响应供应商参加响应文件开启仪式，可在出具签收回执时一并发送邀请，响应供应商自主决定是否参加开启仪式。采购人和响应供应商均应指派专人负责开启仪式和在线解密相关事项的提醒和安排。采购人还应负责对开启过程进行记录，对开启、评审现场活动进行全程录音录像。开启记录和音像资料作为采购文件一并存档。应当说，这对省级以上财政部门的电子采购系统提出了更高的要求，也为采购人的单位采购信息平台明确了建设标准。 第二，响应文件评审。采购人根据采购项目特点，采取合适的评审方法，按照电子采购系统或单位采购信息平台的程序要求，对供应商的响应文件进行线上、线下或线上线下相结合的评审。采用质量优先法的，采购人应组成评审小组对响应文件进行评审。采用价格优先法的，采购人可以自行评审，也可以组成评审小组评审。线上资格审查时要求选定评审小组成员应回避与关联方存在经济利益或近亲属关系的有关人员，严格遵守《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号）相关规定。财政部门或其他监督部门可指派专人在线下指定地点或线上组织评审并监督评审现场活动，但不得干扰评审正常进行，确实存在违法行为的，应要求采购人重新组建评审小组评审。 第三，评审报告编写与签署。评审小组应根据评审记录和评审结果尽量以线上形式编写评审报告，并由评审小组全体人员签字。评审过程应当建立发表意见的规定顺序，组长或级别最高的成员应最后发言。对需要共同认定的事项有异议的，评审小组应按照少数服从多数的原则作出结论。对评审报告有异议的成员，应在评审报告上签署不同意见并说明理由。 第四，入围供应商确定与入围结果公告。采购人可以自行确定入围供应商，也可以授权评审小组直接确定入围供应商，但是须符合电子采购系统或单位采购信息平台的控制程序要求。采购人自行确定入围供应商的，若采取随机抽取的方式确定，应在采购信息平台中建立健全供应商确定的随机抽取控制程序。采购人应及时在指定媒体上公告入围结果和征集文件，并向入围供应商发出入围通知书。 框架协议采购事后内部控制防范采购质量风险 第一，框架协议签订与执行。采购人应当建立单位合同管理内部控制，通过预设通用文本和特设条款的制式协议模板，与入围供应商应及时签订框架协议。采购人应完善征集文件、响应文件等采购过程文本与框架协议文本的匹配校对程序，避免框架协议对征集文件确定的事项和入围供应商响应文件作出实质性修改。采购人还可建立健全框架协议执行过程的内部监控程序，结合货物、服务质量并对本次采购进行评价，以及对未来采购需求进行评估。必要时，经本级人民政府财政部门同意，可以延长框架协议的有效期并及时修改控制程序中的实效标准。 第二，成交供应商确定与结果公开。采购人应根据框架协议约定的方式，从入围供应商中确定成交供应商，并可采取信息化手段完成单位内部、行业主管部门、财政部门审批程序。对于采购人直接选定的，单位须完善成交供应商确定的内部控制程序，将采购需求和市场供给相关数据进行分析，确保专业性和公平性的有机结合。成交供应商确定后，采购人应在指定媒体上公告成交结果。 第三，政府采购合同订立与履约验收。采购人应对框架协议采购授予固定总价合同，并按照合同约定的价格和支付方式支付合同款项，不得以审计等结果作为合同结算和支付依据。采购人应完善框架协议采购程序与单位法务合同管理内部控制的衔接，制定涵盖框架协议订立、履行、验收等环节的岗位职责权限和业务流程表单。 第四，采购后评价与采购档案。采购完成后，采购人单位采购需求部门、采购归口部门等相关岗位，应在单位采购信息平台上对供应商提供货物或服务的质量进行背靠背评价，可以此为依据应用于成交供应商的直接选定程序中。财政部门可完善协议供应商退出机制，对于采购人评价不佳并出具相关证据的协议供应商，经查证后取消其入围资格。采购人还应在单位采购信息平台中建立单位框架协议采购档案管理模块，妥善保存每项采购活动的采购文件。